La discusión alrededor de cuál es el control de constitucionalidad que existe en Ecuador, si el concentrado o el mixto, está todavía vigente. En este sentido, a través de este blog quiero abordar ciertos aspectos que estimo fundamentales sobre este interesante debate.
El análisis mediante el cual se llega a determinar si una norma es o no constitucional se denomina control de constitucionalidad y sirve, entre otras cosas, para asegurar la regularidad normativa, es decir, la validez de las normas infraconstitucionales por estar apegadas tanto material como formalmente a la Constitución.
Existen varias formas de clasificar el control de constitucionalidad. Una de ellas tiene que ver con la autoridad que está facultada para poder hacerlo. De este modo, hablamos de control concentrado de constitucionalidad cuando dicha competencia está concentrada o reservada a un solo órgano especializado, que en el caso ecuatoriano sería la Corte Constitucional (Art. 429 y 436 CRE); o, de control difuso, cuando esa potestad está dispersa entre varios órganos estatales. Finalmente, también existe el control mixto que es una mezcla de los dos anteriores.
El control de constitucionalidad previsto por la Constitución de 1998 era uno eminentemente mixto, pues su artículo 274 prescribía que cualquier juez podía declarar inaplicable “un precepto jurídico contrario a las normas de la Constitución o de los tratados y convenios internacionales”. Esa declaratoria de inaplicabilidad tenía efectos únicamente dentro de la causa que se trataba, mas no efectos generales u obligatorios, lo cual quedaba reservado al Tribunal Constitucional.
En palabras de Rafael Oyarte (2021), este modelo "no trajo mayores inconvenientes y tendía a hacer efectivo el principio de supremacía constitucional en todos los órdenes, por lo que para muchos resultó llamativo que se lo modifique" (p.1007). En efecto, dicha transformación se produjo, a criterio de muchos, con la Constitución de 2008, que ya no trajo consigo una norma como la del artículo 274 de la anterior ley fundamental, sino que reservó la capacidad de efectuar el control de constitucionalidad exclusivamente a la Corte Constitucional. Los jueces o tribunales de instancia, por su parte, quedaron impedidos de inaplicar normas legales por considerarlas contrarias al texto constitucional, quedándoles únicamente la posibilidad de suspender la causa y remitir el expediente en consulta a la Corte Constitucional, para que sea esta última la que decida, con efectos generales y obligatorios, si se trata o no de una norma inconstitucional (Art. 428 CRE y 142 LOGJCC).
En un principio hubo intentos para tratar de llegar a la conclusión de que, en el Ecuador, a la luz de la Constitución de Montecristi, existía, además del control concentrado, un control difuso, o sea, un control mixto de constitucionalidad. Estos intentos provinieron, por una parte, a raíz de interpretación del Art. 142 de la LOGCC. El texto del citado precepto normativo establece que el juez “sólo si tiene duda razonable (…) suspenderá la tramitación de la causa y remitirá en consulta el expediente a la Corte Constitucional” (cursiva fuera del texto), de manera que, si lo que tiene es certeza de la inconstitucionalidad de la norma, lo que debía hacer era simplemente inaplicar la norma subconstitucional. Dicha interpretación, claro está, se vio respaldada, principalmente, por un ejercicio hermenéutico del principio de aplicación directa e inmediata de la Constitución (Arts. 11.3 y 426 CRE), al estimar que este permitía a los jueces no solo aplicar directamente la norma fundamental en caso de inexistencia de ley que la haya desarrollado, sino también en el supuesto en que esta última sea contraria a la primera o en caso de que sea más favorable, lo que equivale a reconocer que los jueces tienen la capacidad de inaplicar normas, lo cual es propio de un control difuso de constitucionalidad (Córdova, 2016).
Ahora bien, para Oyarte el principio de aplicación directa e inmediata no debe confundirse con la potestad para realizar el control de constitucionalidad, lo cual siempre estará reservado, a la luz de la Constitución del 2008, para la Corte Constitucional. A esto se debe añadir que este autor considera que dicho control no se basa en este principio, sino en el de fuerza normativa y de supremacía constitucional. Por tal motivo, critica el hecho de que la Corte Constitucional en transición, en la Sentencia N. 001-10-SIN-CC del 2010, lo haya utilizado para declarar, junto con el principio de supremacía, la inconstitucionalidad de una norma y para ordenar que en la resolución de problemas jurídicos los jueces deben aplicar directamente la norma fundamental, no solamente en caso de ausencia de ley, sino también cuando haya manifiestas contradicciones entre estas (Oyarte, 2016). Vale agregar que, a través del referido pronunciamiento era la misma Corte Constitucional la que aceptaba la existencia de un control mixto de constitucionalidad.
No obstante, en fallos posteriores la misma Magistratura estableció que "los jueces están vedados para inaplicar normas jurídicas y continuar con la sustanciación de la causa", limitando su actuación, en caso de encontrar alguna contradicción, a suspender el proceso y remitir el expediente en consulta en los términos del artículo 428 de la Constitución. Aparte de aquello, en la Sentencia No. 034-13-SCN-CC del 2013, llegó al extremo de determinar que la inobservancia del artículo en análisis implicaba una actuación contraria a la Constitución y "un incumplimiento a criterios emitidos por la Corte Constitucional".
Ahora bien, el contexto descrito se mantuvo estable hasta la emisión de la Sentencia No. 11-18-CN/19 (matrimonio igualitario). Respecto del tema que nos ocupa, esta sentencia determinó, aunque no de forma expresa, que el sistema de control constitucional en el Ecuador no es el concentrado sino el mixto, debido a que “[e]l juez y la jueza sí tienen competencias para realizar control de constitucionalidad y de convencionalidad, como cualquier otra autoridad en el ámbito de sus competencias” (párr. 290).
Para llegar a esa conclusión, el juez ponente de esa causa Ramiro Ávila determinó, entre otras cosas, que el principio de aplicación directa e inmediata de la Constitución y de los instrumentos internacionales que consagren derechos más favorables (Arts. 11 numerales 3 y 5, y 426 CRE) se lo debe utilizar también cuando existan antinomias entre la ley y la norma fundamental, puesto que esta última siempre tendrá validez y vigencia, a pesar de haber sido desarrollada por una ley. En este sentido, estableció que todos los jueces y tribunales deberán tratar, cuando fuere posible, de aplicar tanto la Constitución como las leyes en forma conjunta; pero, en caso de que existiere alguna contradicción insalvable entre ambas, deberán aplicar la Constitución o los instrumentos internacionales más favorables en forma directa (párr. 284).
Pese a lo anterior, el debate no quedó zanjado con la sentencia antes referida. El ejemplo más claro de esta discrepancia lo encontramos en los votos concurrentes de la Sentencia No. 1116-13-EP emitida por la Corte Constitucional el 18 de noviembre del 2020. El primero de ellos fue sustentado por los jueces Ramiro Ávila, Agustín Grijalva, Alí Lozada y Daniela Salazar. En este voto los magistrados argumentaron que el caso objeto de dicha sentencia era la oportunidad precisa para que este Tribunal se pronunciase de manera definitiva con respecto a que el control de constitucionalidad en Ecuador es el mixto y no el concentrado. Además, instituyeron pautas para que los jueces de instancia sepan cuándo consultar a la Corte, con base en el Art. 428 de la CRE, y cuándo deban simplemente realizar un control de constitucionalidad e inaplicar normas respecto de las cuales tengan la certeza de su inconstitucionalidad manifiesta. Lo primero, cuando existan varias interpretaciones posibles sobre la constitucionalidad de una norma; lo segundo, cuando se trate de una norma abiertamente inconstitucional, es decir, cuando haya certeza acerca de la inconstitucionalidad de la norma aplicable al caso concreto.
Por su parte, el segundo voto concurrente fue defendido por Hernán Salgado, para quien el control de constitucionalidad en el Ecuador sigue siendo el concentrado. Según el presidente de la Corte, el hecho de contar con el Art. 428 de la CRE, ya no tener una norma que expresamente prevea el control difuso, la presunción de la constitucionalidad de las normas (Art. 76 numeral 2, LOGJCC), entre otras, son razones suficientes para sostener que el control es únicamente el concentrado. Vale añadir que, a criterio de este juez, el principio de aplicación directa e inmediata de la norma suprema no abarca los casos de antinomias, sino solo de anomias; es decir, solo se aplica ante la falta de desarrollo normativo. Como se ve, la duda no ha quedado completamente resuelta, por lo que el problema de si en Ecuador el control de constitucionalidad es el concentrado o el mixto sigue latente.
Referencias
Córdova, P. (2016). Derecho Procesal Constitucional. Corporación de Estudios y Publicaciones.
Corte Constitucional del Ecuador, (12 de junio de 2019). Sentencia 11-18-CN/19 [M.P. Ramiro Ávila] https://www.elcomercio.com/uploads/files/2019/06/13/SENTENCIA.pdf
Corte Constitucional del Ecuador, (18 de noviembre de 2020). Sentencia No. 116-13-EP/20. [M.P. Enrique Herrería] https://portal.corteconstitucional.gob.ec/FichaRelatoria.aspx?numdocumento=116-13-SEP-CC
Corte Constitucional del Ecuador, (30 de mayo del 2013). Sentencia No. 034-13-SCN-CC.
Corte Constitucional del Ecuador para el Periodo de Transición, (18 de marzo de 2010). Sentencia No. 001-10-SIN-CC. [M.P. Patricio Pazmiño Freire] http://doc.corteconstitucional.gob.ec:8080/alfresco/d/d/workspace/SpacesStore/d1f5a8d7-429a-425a-87b0-06daadcc33a0/0008-09-IN-res.pdf
Oyarte, R. (2016). Derecho Constitucional 2da edición. Corporación de Estudios y Publicaciones.
POR: ISAAC ÁLVAREZ GARCÍA
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